政府預測:盲目樂觀抑或是故意誇大?

載於信報 2017年6月5日

鑒於兩個月前建制派與泛民於立法會為9000餘件資金申請爭論不休,筆者藉此機會審視政府是如何在呈現其各項遠景時利用預測的可塑性來減少公衆反對及立法會的監查。

人口「增長」:一切基建的推手

爲了建設新的大型項目,當局首先需要向公衆闡明投資這些項目的必要性,而其中最重要的原因之一便是人口增長—越多的人口,就能更理直氣壯地建造越多的房屋、越多的公路、越多的設施、等等。

圖一: 人口推算總是過於樂觀


因此,人口推算數據頻頻成為被政府誇大的對象,似乎是理所當然的。由【圖一】可見,回歸後幾乎每輪推算都會在發佈後短短的一至兩年間就被下調。也許這些常常差誤甚大的人口推算正就是所有近年基建項目資金審批的推動力所在。


在1997至2015年的八次人口推算中,僅有兩次被上調過,儘管如此,這兩個推算還是最終雙雙被再被調低。此外,該兩次上調的時機亦可圈可點:第一次上調正撞著2004年沙士疫情結束,政府亟需大興土木來沖喜疲弱的本土經濟;而第二次則適逢2007年特首換届,短暫吹大人口推算絕對令新政府更水源充足,方便其在各領域大展拳腳。

預測越長期,偏差越加大 爲了量化每一年最初推算之人口與最新推算的偏差,筆者做了一個簡單的分析,發現官方推算誤差會逐年擴大【圖二】。例如,1997年時初次推算之2016年人口為821萬,但是等到2015年最新推算時已縮減至735萬,兩者差幅達到10%。若計2029年人口推算,則新舊推算之誤差幅度更已增加至最高峰的12%。


圖二: 如果沒有最新推算下人口收縮這現象出現,新舊推算誤差還會更趨膨脹 



由另一角度去看,每次人口推算都會被後來的新推算推翻【即需下調,見圖三】,可見政府在制定此一基本統計數據時是有一個慣性的樂觀傾向。

圖三: 所有人口推算都有樂觀傾向


以上往績顯示政府的人口推算幾乎是一邊倒地樂觀:實數或最新推算數在短短數年間會較原始預期低出達12%之多。

唯一例外。。。

較為樂觀的人口推算可以歸根於官僚們試圖為他們的各項計劃預留一些回轉餘地。畢竟,不會有人因爲路上車流順稀疏而去指責政府,但是若果剛開通的新路由於預算不足而終日塞車,則主事官員必會招來眾多詬病。

 若以負面角度來解釋這種慣性樂觀的人口推算現象,不難會理解為:這些人民的公僕故意用較高人口推算誤導大衆以獲取更多資源去從事其眾多取自公帑的計劃,并且當項目逾期或超支時可以不須負責。 

這種懷疑態度甚至可以解釋爲何突然間政府在2015年所作之人口推算能打倒昨日的我,竟然預測2039年之後的本港人口將大量減少(圖一棕色部分),這與之前慣性的人口膨脹假設無疑是南轅北轍。此矛盾在看清背後動機後則不難理解矣:自從2015年開始,政府就積極籌備成立「未來基金」。即是,政府要說服市民在納稅賦餉以外額外多掏腰包,去供奉另一個由官僚把持,市民卻無從決策的基金。爲了説服大眾這隻基金不可或缺,最簡單的方法就是向市民展示這人口下降情景下之慘情。如果蟻民不乖乖掏出自己的血汗錢交由聖賢般的父母官打理,他們將會一貧如洗。可見,這突如其來的人口驟降推算無非是用一種看似科學的、難以反駁的論證來説服港人認同「未來基金」的設立。在這種解讀下,政府的慣性樂觀能在瞬間變為世界末日般的悲觀,就不難理解了。

預測失準的案例分析

在現實生活中,隨手可以找到政府(或其天價聘請的顧問)偏離現實預測之個案。

1) 形象工程一:港珠澳大橋 
「形象工程」是一個具中國特色的詞語,意謂那些主要功能不是為滿足人民需要,而是爲了滿足虛榮或是幫助幹部晉升而進行的工程項目。近年,內地官員的仕途在很大程度上取決於在GDP增長數字上達標,而衹要以人民的名義多澆水泥,GDP增長就不難超額完成。 

港珠澳大橋似乎正就是這樣的一項形象工程,原因如下:  
1) 儘管投入1100億港元(佔年度GDP的4.5%)的天量資金,該工程竟然不包括鐵路客運;如要打通珠三角兩岸經脈,鐵路運輸應是任何基建的首選模式。

2) 最初大橋預計落成開通后需向每車次收取140港元車資方能於30年内回本。然而,其建造成本在不斷攀升的同時,新的車流推算卻在不斷減少,導致回本車資已飆升至380港元/輛,近乎原來的三倍!不難想像,未來的造價水平極可能繼續攀升,而車流量推算卻繼續降低,令平均回本車資更不經濟。 

3) 由於缺少泊車設施,道路容量問題以及邊境檢查的複雜性,當局甚至在該項目完成前就下調了跨境車流量的預計。

圖四: 短短十年內,港珠澳大橋車流量預測已回調高達三分之一   


如【圖四】所示,當最新推算在2008年發佈時,大橋的預計車流量相較2000年初始預測下跌38%,即多於三分之一!而期間約一成的人口推算誤差都不足以解釋當年過度樂觀的預期數字。唯一能解釋此一龐大誤差的原因,必是當局有心誇大成本效益以博取通過立法會審議,或減少被削資的風險。 

2) 形象工程二:高鐵項目 
廣深港高速鐵路項目已經出名地超支超時:總成本已由當初的650億港元飆至840億港元,漲幅達29%(政府已因政治原因為此造價封頂,以後再多出部分雖由港鐵承擔,實際上仍是要納稅人埋單),落成時間也由2015年8月推遲至2017年8月,令施工時間延長約20%。因為項目占據了九龍最中心最優越的地段,因此庫房不但損失天文數字的土地收益,而且高鐵所帶來的時間優勢也被逐屆政府消磨殆盡:1998年時通往廣州的48分鐘車程,現在已經拉長至超過一小時(原因包括四站變六站,使一條跨境高鐵變成通勤慢車),而到北京的車程也由七小時變成了九小時。相較于現有一小時五十四分的直通車旅程,以及衆多可由香港18區出發、沿途可於居民區方便停靠的跨境巴士,需要在遠離市中心的郊區落車之高鐵就顯得畫蛇添足。 

也許當局想為成本超支及工時延誤遮醜,短期內的乘客量預測被上調(在現金流折現計算上可以增加項目的净現值Net Present Value),然而遠期乘客量的推算仍被調低6%,如【圖五】所示。

圖五:高鐵客流量預測誤差


 3) 立項前預測多會過度樂觀 
上述討論證明在一般情況下最終實數往往較最初預期縮水。然而,當項目尚未去馬前,隨後之預測數字卻會較最初預期膨脹,特別是落成目標日期尚在遙遠的未來時。這種逆常態的現象不難解釋:只有如此改動數據,方能令當局更便利地通過審批其發展大計。

此種行為可在現正籌備中的東涌新市鎮發展計劃見到。爲了盡量獲取更多的公共資源,政府在2015年做的2023年人口推算比2007年的推算上調了19%之多【圖六】。


這次上調動作可以歸因于2015年立法會對東涌新鎮計劃第二階段可行性的辯論:政府如欲在立法會獲批通過此一龐大工程之撥款,則必須呈現一個落成後之美好願景,而越吹越大的需求,則為辯論提供可靠的「依據」。 

4) 爲何人口推算忽然變超級悲觀? 

讀者應記得【圖一】中,政府突然從2039年開始推算香港人口將會下跌,一反多年來不斷上調人口推算之習慣。

到底是何事導致如此出乎意料的一個一百八十度轉變?原來,從2015年12月開始,政府就開始對人口老化問題表示關注,以及如何為將來供養大量老人而作準備。

當然,這個憂慮的首個謬誤就在於假設市民在沒有慷慨的父母官照顧下就無法照顧好自己;其次,爲何在如此巧妙的時機,政府竟能果斷而全面地推翻自己長期以來所堅守的人口必增信條?如【圖七】所示,東京這個可能是地球上人口最老的城市,在過去20年間人口數量亦持續增長。光是這個例子,就足以令人質疑爲何香港的人口數量會下降?作爲一個更加開放外向的主要國際城市,香港不是更較東京能吸引人才流入嗎?

更有甚者,一個能不斷增長的城市,必能輸入人手及技能去照顧自己的耆英階層而無須依靠另一名目的稅項——即「未來基金」是也。

圖七:東京人口隨著日本年齡中位數一起攀升 

官僚所忽視的一個更重要的趨勢就是,更長的壽命賦予長者在傳統退休年齡後繼續工作的能力:與其在55歲退休後等待慈善救濟,他們可以輕易地在60甚至70多歲之齡仍然高率地工作,繼續貢獻他們寶貴的經驗及專長。
事實上,在東京及本港,老人的失業率似乎都比整體人口的失業率低【圖八】,兼且,香港長者的勞動參與率在不斷上升【圖九】:如果香港人口年齡分佈像東京一樣,則長者勞動參與率(已經從2010年之27%上升到2016年之33%)將進一步向39%邁進。
  
圖八: 老年失業率遠低於社會平均水平

    圖九:老年人勞動參與率正在提升

 

還有,長者一輩應是社會上最富有的年齡群(香港缺乏相關統計,美國數據見【圖十一】),而彼等更絕不是收入最低一族【圖十】。必須注意,較低的收入可能正正反映長者不想一直工作,而是更多休閑活動的現實,且其收入更受退休儲蓄補貼。
  
圖十:按年齡分組的香港月收入數字

 
圖十一:各年齡組的財富分配狀況:老而彌富!

設立未來基金附有巨大的道德風險:一旦政府將退休保障强制化,市民便會停止部署自己的退休計劃,轉而依賴政府的施捨。這就是導致歐洲主權債務危機的起因;經過數十年高賦稅與高福利環境的「滋養」,歐洲自力更生的意識已被這種依賴性文化取代。與其將長者視爲一項負擔,倒不如當其為一項寶貴資產;將退休保障集中於官僚手中無異於奉獻自己的經濟自由,甘願成為政府福利的奴隸。

上述分析清楚顯示,隨著壽命的提升,60歲不再一定是職業生涯的終點。與其徵收苛捐雜稅使人民喪失照顧自己的能力,我們更應該鼓勵自食其力及以家庭為本的倫理觀念,因爲這個二十世紀方才出現的福利信條已為自古以來傳統的社會構造造成足夠的傷害矣。

結論 

上述例證足以證明官方預測非但未臻完美,有時甚至連客觀都做不到。官僚常會為自己的目的而扭曲預測。公僕的各位主人必須對每一分以我們的名義而花的錢保持警惕。而保護自己錢包的第一步就是挑戰每一個官方預測的合理性,無論其表面動機是如何的良好。


筆者特別鳴謝香港理工大學學生沈振翾協助收集及整理本文相關的數據及圖表

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